“La formación de una elite técnica estatal en la Argentina durante el período de entreguerras: la Comisión Nacional de Granos y Elevadores”*
Prof. Gustavo A. Pontoriero (CBC-UBA)
Prof. Gustavo A. Pontoriero (CBC-UBA)
E-mail: gpontoriero@yahoo.com.ar
* Ponencia presentada en el VII Simposio Internacional organizado por el Centro de Investigación en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración (CEINLADI) sobre “América Latina y el Caribe: el impacto de la crisis del ciclo neoliberal, el rol de los Estados, sus transformaciones y las modalidades de inserción internacional de la región”. El mismo se desarrolló durante los días 18, 19 y 20 de octubre de 2006, en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.
1- Introducción
Este trabajo analiza el papel que cumplen las élites tecno-burocráticas en el proceso de desarrollo económico, tomando como eje la experiencia argentina en la primera mitad del siglo XX. Nuestra hipótesis es que uno de los obstáculos principales para el desarrollo nacional ha sido la ausencia de políticas oficiales permanentes y a largo plazo en cuanto a la formación, perfeccionamiento y participación de equipos técnicos. La constante inestabilidad política, la falta de estímulos a la carrera pública y la persecución ideológica, en distintas etapas, han privado al Estado de una herramienta fundamental para el diseño e implementación de las políticas oficiales. En este caso, analizaremos un caso significativo como el de la Comisión Nacional de Granos y Elevadores, abarcando su fase inicial bajo la presidencia del ingeniero agrónomo Emilio Coni (1936-1943).
Retomamos así nuestra investigación respecto de la evolución de las ideas sobre el desarrollo en el período de entreguerras. Nuestro interés se concentra en las élites dirigentes con el objeto de comprender los obstáculos que atravesó el proceso de industrialización en la Argentina durante la primera mitad del siglo XX. En consecuencia, un eje principal de la investigación se relaciona con la constitución de un grupo dirigente neoconservador y sus vínculos con miembros de la élite social y política, técnicos y proyectos industrialistas, con el objetivo de profundizar los problemas planteados para su implantación. El proceso de formación de una élite técnica estatal generó, durante los años veinte y treinta, la articulación de un grupo de ingenieros, abogados y egresados de la Facultad de Ciencias Económicas, entre los cuales se destacaba Raúl Prebisch. Su participación fue decisiva en la elaboración de las políticas económicas, reflejadas en el "Tratado Roca-Runciman" y el "Plan de Acción Económica" (1933), la creación del Banco Central (1935) y el “Plan Pinedo” (1940), bloqueado en el Senado y caracterizado por la protección limitada que proponía para algunas industrias.
Los principales miembros del grupo, como Miguel Ángel Cárcano, Guillermo E. Leguizamón, Ricardo Videla, Emilio A. Coni y Ernesto Malaccorto, entre otros, habían sido colaboradores estrechos del ingeniero Alejandro E. Bunge en la Revista de Economía Argentina; eran docentes y miembros activos de la vida universitaria en las Facultades de Ciencias Económicas, Ingeniería, Derecho y Agronomía de la Universidad de Buenos Aires, redactores de la Revista de Ciencias Económicas y de las Investigaciones de Seminario (FCE-UBA) en la década de 1920. Siendo aún muy jóvenes, habían ocupado cargos destacados en el aparato estatal, participando en la creación de institutos de investigaciones económicas, dotados de las primeras colecciones de publicaciones especializadas, sobre todo extranjeras. También habían participado activamente en entidades corporativas como la Sociedad Rural Argentina o la Confederación Argentina del Comercio, la Industria y la Producción (CACIP), y en empresas de capital británico, antes de recalar en distintas reparticiones públicas (como la Dirección General de Estadística, el Banco Nación, Ministerios y secretarías, y el flamante Banco Central, por ejemplo). Algunos de ellos, además, desarrollaron una activa vida política ocupando cargos de responsabilidad en estructuras partidarias, en las provincias o en el Congreso Nacional. El grupo tenía un conocimiento profundo y un interés permanente por la realidad económica internacional, y en particular, por la evolución canadiense, lo cual puede advertirse en su producción bibliográfica, en las impresiones registradas durante diferentes viajes a América del Norte y, finalmente, en las medidas que impulsaron al acceder a posiciones claves.
Su influencia se interrumpiría, en parte, con el golpe de 1943, que afectó fundamentalmente a los miembros destacados del grupo, no así a los que ocuparon segundas y terceras líneas burocráticas. Muchos mantuvieron sus cargos durante el gobierno militar e inclusive continuaron sus carreras en la etapa peronista (1946-1955)[1].
2- La Comisión Nacional de Granos y Elevadores (1936-1943)
Con las firmas del presidente Gral. Agustín P. Justo y su Ministro de Agricultura, Dr. Miguel Ángel Cárcano, el decreto nº 87.442, fechado el 1º de agosto de 1936, comunicaba la creación y designación de los miembros de la Comisión Nacional de Granos y Elevadores, institución de carácter autárquico. Según lo establecido por la Ley Nº 12.253, previo acuerdo del Senado, el Poder Ejecutivo Nacional nombraba a dos de los cinco integrantes de la Comisión, en este caso al ingeniero agrónomo Emilio Ángel Coni (presidente) y al Dr. José A. Predolini Parera (vocal). Los miembros restantes, surgidos de las ternas propuestas por los distintos sectores involucrados, eran el ingeniero Vicente C. Brunini, por las cooperativas agrícolas; Federico G. Covernton, por las asociaciones de productores agrarios, y Roberto E. Werner, en representación de la Cámaras Gremiales de Molineros.
Las funciones principales de la Comisión eran: a) la fiscalización del comercio de granos en general y de la exportación en particular; b) la standardización de los granos para que la compra-venta se efectuara sobre la base de tipos y grados fijos; y c) la explotación de los elevadores oficiales de granos que estaban en construcción al momento de constituirse el organismo.
El ingeniero Emilio Coni (1885-1943) llegaba a la Comisión luego de una larga y fructífera carrera desarrollada tanto en ámbitos privados como oficiales. Graduado a los veinte años por la Universidad Nacional de La Plata (1905), Coni se había dedicado a la explotación de campos durante doce años en la provincia de Córdoba, antes de ejercer distintos cargos como profesor en la Facultad de Agronomía de la UNLP (1918), y en las Facultades de Agronomía (1921) y de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (1924). Fue elegido Delegado al Consejo Superior de la misma por el período 1925-1927; se incorporó como Miembro de la Academia Nacional de Agronomía y Veterinaria en 1926 y de la Junta de Historia y Numismática Americanas, en 1927. Ese mismo año ingresó a la Real Academia de la Historia de Madrid y posteriormente fue Consejero suplente del Museo Social Argentino (1929-1931). En 1930, fue aceptado como Miembro del Instituto de la Universidad de París en Buenos Aires.
Notable desde la cátedra y prolífico en su obra de investigación y divulgación[2], Coni se destacó rápidamente como un especialista en temas agropecuarios. Fue Medalla de Oro de la Institución Mitre en 1925 y 1927 por sus trabajos "Caja Nacional de Colonización" y "La verdad sobre la enfiteusis de Rivadavia", respectivamente. Su contribución más importante ha sido seguramente la obra publicada en 1932, El mercado ordenado del trigo argentino.
Paralelamente, la estrecha relación de Coni con importantes sectores propietarios se vería reflejada en una dilatada carrera en el sector privado. Asumió como Director del "Boletín del Centro de Propietarios de Córdoba" (1917-1927) y fue su Delegado al Primer Congreso Nacional de Agricultura en 1918; Secretario de la Confederación Argentina del Comercio, la Industria y la Producción (CACIP) durante el período 1922-1923 y Delegado de dicha entidad a la Comisión convocada por el Ministerio de Obras Públicas para estudiar la capacidad del tren rodante y reformas a la Ley de Tinglados (1923). Presidente del Centro Nacional de Ingenieros Agrónomos (1922-1923), Delegado de la CACIP al Congreso Panamericano de Carreteras (1925), Secretario de la Comisión Organizadora de la III Conferencia Económica Nacional (1928) y Director del "Monthly Report on River Plate Trade" (1925-1926).
A fines de la década del veinte, Coni comenzó además una importante carrera en el sector estatal que culminaría con su trágica muerte, en 1943 [3]. Ocupó funciones bajo gobiernos de distinto signo político. Fue nombrado Miembro de la Comisión Asesora del Ministerio de Obras Públicas para la designación de estaciones ferroviarias (1928), Director del Banco Hipotecario Nacional (1930-1931), Vicepresidente de la Comisión Nacional del Azúcar (1931), Vocal de la Comisión Asesora del Impuesto a la Renta (1932) y, finalmente, Presidente de la Comisión Nacional de Granos y Elevadores (1936-1943).
La Comisión Nacional de Granos y Elevadores (CONAGRANEL) fue encargada de una compleja tarea que puso las bases para el control estatal sobre el comercio de granos en la Argentina. Coni describió su campo de acción al tomar posesión del cargo: "(...) el contralor de las entidades que intervienen en el comercio interno y externo de granos; el establecimiento de patrones oficiales; la inspección de los cargamentos exportados; la expedición de certificados de calidad; la propaganda en el extranjero; las investigaciones para conocer las necesidades de los mercados consumidores; la publicación de informaciones sobre la producción y el consumo interno y externo y, finalmente, la administración de los elevadores como servicio público" [4].
Desde finales de los años veinte, merced al trabajo de distintas comisiones especiales y equipos técnicos vinculados al Ministerio de Agricultura y a entidades del sector privado, se habían acentuado la investigación y las medidas dirigidas a una amplia modernización de la producción y la comercialización de granos. Se estudiaron así las características principales de las variedades de trigo producidas en el país, se crearon nuevas, se determinó el grado de adaptación de cada variedad a las distintas zonas de cultivo, se realizaron estudios sobre su valor molinero y panadero, tomando como ejemplo el trabajo desarrollado en el Canadá y los Estados Unidos [5].
La formación de cuadros técnicos se transformó así en una necesidad y en parte de la tarea que desplegaron distintos organismos estatales como la CONAGRANEL. El personal sería seleccionado por concurso, dando preferencia a los egresados de institutos técnicos nacionales, y el propio Coni propuso extender este criterio para el personal administrativo. "Esto nos permitiría rodearnos de un personal seleccionado, tanto desde el punto de vista técnico como moral, ya que los numerosos y variados intereses que se mueven en el comercio de granos exigirán del personal de la Comisión una imparcialidad a toda prueba. Cuando se dispone de un buen ejército, con un estado mayor calificado y buenos jefes bien especializados en sus funciones, entre los cuales el trabajo de ejecución está bien distribuido, la tarea del comando de dirección es grandemente facilitada" [6] .
La primera Memoria, correspondiente al período 1936-1937, nos ilustra sobre la estructura orgánica y de personal del organismo. Por debajo de la Presidencia (de la cual dependían la Div. Secretaría General y la Div. Asesoría Letrada), se articulaban otras seis Divisiones:
1) Contaduría
2) Contralor del Comercio e Investigaciones Económicas
3) División Exportación
4) División Tipos Oficiales y Análisis (equipada con modernos laboratorios de análisis comercial e industrial y asesorada por técnicos extranjeros)
5) Inspección Técnica
6) Elevadores
También se conformó una amplia red de Delegaciones y sub-delegaciones, con representantes en Rosario, Bahía Blanca, Santa Fé, Necochea, Paraná, Trenque-Lauquen y Concepción del Uruguay. En Londres se abrió una Oficina especial dedicada a la difusión en todo el continente europeo.
El personal inicial de la Comisión estuvo constituido por 115 empleados que habían integrado la Comisión de Organización y Reglamentación de la Ley Nº 12.253, organismo provisorio que funcionó entre octubre de 1935 y agosto de 1936 y cumplimentó una serie de tareas básicas como la tipificación oficial del trigo, avena, cebada, centeno y lino. Un tercio de ellos estaba constituido por inspectores de embarques que actuaban en los puertos fluviales entre Rosario y La Plata.
Los primeros concursos sustanciados para cubrir cargos en distintas divisiones estuvieron restringidos a ingenieros y peritos agrónomos, doctores en química, doctores en ciencias naturales, contadores públicos, traductores, egresados de la Escuela de Agricultura, peritos mercantiles y estudiantes de Ciencias Económicas. Es interesante observar la alta proporción de postulantes para cada concurso: por ejemplo, la presentación de 77 candidatos para cubrir 2 cargos de traductor.
El número total de empleados osciló entre 624 y 638 (1937-1940), la mitad de los cuales se concentraban en la Div. Tipos Oficiales y Análisis y en la subdelegación Rosario. Estaba constituido por una mayoría abrumadora de argentinos nativos (91,50%), jóvenes que no superaban los 30 años. En el caso de los extranjeros podemos citar el ejemplo del ingeniero agrónomo John H. Shollenberger, egresado del Colegio de Agricultura de Pennsylvania, destacado funcionario del gobierno de los Estados Unidos y con una larga actuación en países europeos. Fue contratado por dos años como especialista en standardización de granos y luego trabajó para la Corporación para la Promoción del Intercambio (convenio mediante con la Armour Research Foundation), publicando en 1943 un informe titulado Los granos argentinos.
Todo el personal se incorporaba en carácter transitorio y la selección se prolongaba durante seis meses, momento en el que existía la posibilidad de pasar a la planta permanente. Se requería del mismo una dedicación exclusiva, dado que cumplía un horario prolongado y adaptado a las necesidades de las distintas Divisiones (lunes a viernes de 9 a 18.30 y sábados de 9 a 12 hs.). Coni destacaba las dificultades que se planteaban para la conformación de un equipo equilibrado, profesionalizado y suficiente para las tareas que se realizaban, fundamentalmente, en los puertos de embarque. Las operaciones de carga se desarrollaban a través de varias "manos" simultáneamente (elevador, planchada, vagón, camión o lancha) en el caso de los grandes vapores y esto hacía imposible la inspección completa del grano embarcado. A esta dificultad se sumaba el carácter estacional de las operaciones, que generaba un obstáculo para el nombramiento de inspectores de puerto en forma permanente. "Dada la responsabilidad que entraña la toma de muestras, es evidente que los Inspectores de la Comisión deben ser empleados "permanentes" de la misma, tal como lo establece por otra parte el art. 20 de la Ley 12.253. Sólo con empleados permanentes puede operarse una verdadera selección que permita a la Comisión disponer de personal capaz y honesto" [7].
Una de las Divisiones más activas fue la de Contralor del Comercio e Investigaciones Económicas cuyos trabajos reunieron información clave con respecto a la producción por zonas, los sistemas de almacenamiento y transporte terrestre y fluvial, la evolución de los precios, la participación de las cooperativas agrícolas, etc. También deben destacarse los estudios comparativos con los mercados norteamericano, canadiense y australiano, reflejados tanto en el Boletin Informativo quincenal (mensual desde 1940) como en la serie Publicaciones. También en este aspecto, Coni advertía sobre las dificultades operativas: "La necesidad de reforzar el personal de otras secciones de la División Contralor del Comercio e Investigaciones Económicas y la imposibilidad de efectuar nuevos nombramientos, obligó a fines de 1937 a paralizar los estudios de las Secciones Transportes y Almacenajes, hecho muy de lamentar, dada la importancia de los asuntos a estudiar y el trabajo efectuado hasta la fecha" [8].
La División Elevadores debió enfrentar un gran obstáculo inicial. La Ley Nº 11.742, sobre construcción y administración de una red de elevadores oficiales, había sido aprobada tres años antes que la creación de la CONAGRANEL y los estudios previos para el desarrollo de la red, junto a otras cuestiones vinculadas, habían sido encarados por la Comisión Nacional de Elevadores de Granos, presidida por el subsecretario de Agricultura Carlos Brebbia, e integrada por los ingenieros José Repossini, Agustín Mercau, Manuel Castello, y los sres. Domingo Minetti y Pedro Lacau (luego Eduardo Grimaldi, por renuncia de este último). Su propuesta había sido aprobada por decreto nº 74.033 del 27 diciembre de 1935 y puesta en marcha con la creación, en enero de 1936, de la Dirección General de Construcción de Elevadores de Granos, dependiente también del Ministerio de Agricultura.
En febrero de 1937, un nuevo decreto delimitó las funciones de la CONAGRANEL y la Dirección de Construcción de Elevadores, pautando la colaboración entre ambas reparticiones. La Comisión tendría a cargo, entonces, todo lo referido a autorizaciones, censos, rentabilidad, contralor y administración de la red de elevadores de servicio público, lo cual implicaba contar con un adecuado plantel de inspectores. Las dificultades operativas mencionadas anteriormente obligaron a Coni a disponer de los inspectores de embarques para que realizaran, en la medida de sus posibilidades, el control de los elevadores.
"La 'explotación' de elevadores, ya sean privados o más si son de servicio público, constituye desde el punto de vista de la investigación tecnológica y económica, un campo absolutamente virgen en la República Argentina, no existiendo a su respecto trabajos serios que hayan sido publicados. Sólo la 'construcción' de elevadores ha motivado alguna bibliografía nacional, pero desde el punto de vista de la ingeniería civil o mecánica exclusivamente. Por estas razones, el campo de investigación científica que se presenta a la Comisión es vastísimo y ya ha dado lugar a que su personal inicie varios trabajos cuyas conclusiones serán sumamente útiles para la administración de los elevadores que le serán entregados" [9]. La situación tendió a complicarse a partir de 1940-1941, cuando la Comisión se hizo cargo gradualmente de la operación directa de 15 elevadores de campaña y 3 terminales, sumados a los privados de servicio público que debía controlar.
Como en otros organismos creados en el período de entreguerras, se otorgó una cuidadosa atención a la capacitación del personal mediante la contratación de técnicos extranjeros y la dotación de bibliografía actualizada. En este sentido, la Comisión consideró absolutamente imprescindible la incorporación de materiales técnicos y comerciales de origen norteamericano y canadiense, países pioneros en la standardización de granos. Se contrataron suscripciones a publicaciones británicas, francesas, alemanas y australianas, poniéndose las bases de una biblioteca especializada que se encargó, además, de la traducción de los estudios más requeridos. Asimismo, se publicaron informes sobre las actividades de la CONAGRANEL en distintos idiomas, con el objeto de difundir su accionar en el exterior. Un equipo especial de ingenieros agrónomos fue encargado de la divulgación de estos materiales entre los productores y comerciantes, a través de carteles, folletos, circulares y visitas personales. Estas acciones de difusión complementaron la participación en exposiciones, ferias y programas radiales. En 1940, se estrenó un documental titulado "Cómo fiscaliza la Argentina su exportación de granos", reuniendo material fílmico que se había difundido parcialmente en localidades del interior y como parte de una serie denominada "Argentina, granero del mundo". Guionado y narrado por personal técnico de la Comisión, se editó una versión en inglés para la difusión en el exterior. En 1941, se presentó la segunda película, titulada "Cómo tipifica la Argentina su producción de granos".
El presupuesto de la Comisión se basaba en los recursos generados por la recaudación de 1 centavo por quintal de grano exportado, derechos y multas aplicadas. En octubre de 1936, se creó el "derecho de inspección de embarques", de 5 centavos por tonelada. Pese al superávit registrado entre 1936 y 1940, Coni informaba que para cumplir adecuadamente las crecientes tareas que afrontaría la Comisión y remunerar al personal calificado, se debería duplicar la contribución por grano exportado y/o incrementar el derecho de inspección. La preocupación por el retraso salarial y la disparidad con respecto a otras reparticiones autárquicas dependientes del Ministerio de Agricultura se manifestó permanentemente en las Memorias, inclusive comparando los presupuestos de organismos similares de otros países como el Canadá.
3- A modo de conclusión
Esta síntesis nos ha ilustrado sobre las dificultades que enfrentó la creciente élite técnica estatal a medida que el desarrollo de los mecanismos de intervención y la propia autonomía del Estado se ampliaron durante los años treinta y cuarenta.
Así como la Comisión Nacional de Granos y Elevadores, otros organismos prestaron gran atención a la formación de equipos especializados (un ejemplo notorio fue el Banco Central), aunque debieron enfrentar problemas presupuestarios y la resistencia de sectores que rechazaban la proliferación de regulaciones y las atribuciones que se otorgaban a los nuevos entes estatales. El objetivo de nuestra investigación consistirá en evaluar el papel de los equipos técnicos en el desarrollo económico de la Argentina, teniendo en cuenta su grado de participación en la formulación de políticas y su relación con las élites políticas y empresariales.
1) Contaduría
2) Contralor del Comercio e Investigaciones Económicas
3) División Exportación
4) División Tipos Oficiales y Análisis (equipada con modernos laboratorios de análisis comercial e industrial y asesorada por técnicos extranjeros)
5) Inspección Técnica
6) Elevadores
También se conformó una amplia red de Delegaciones y sub-delegaciones, con representantes en Rosario, Bahía Blanca, Santa Fé, Necochea, Paraná, Trenque-Lauquen y Concepción del Uruguay. En Londres se abrió una Oficina especial dedicada a la difusión en todo el continente europeo.
El personal inicial de la Comisión estuvo constituido por 115 empleados que habían integrado la Comisión de Organización y Reglamentación de la Ley Nº 12.253, organismo provisorio que funcionó entre octubre de 1935 y agosto de 1936 y cumplimentó una serie de tareas básicas como la tipificación oficial del trigo, avena, cebada, centeno y lino. Un tercio de ellos estaba constituido por inspectores de embarques que actuaban en los puertos fluviales entre Rosario y La Plata.
Los primeros concursos sustanciados para cubrir cargos en distintas divisiones estuvieron restringidos a ingenieros y peritos agrónomos, doctores en química, doctores en ciencias naturales, contadores públicos, traductores, egresados de la Escuela de Agricultura, peritos mercantiles y estudiantes de Ciencias Económicas. Es interesante observar la alta proporción de postulantes para cada concurso: por ejemplo, la presentación de 77 candidatos para cubrir 2 cargos de traductor.
El número total de empleados osciló entre 624 y 638 (1937-1940), la mitad de los cuales se concentraban en la Div. Tipos Oficiales y Análisis y en la subdelegación Rosario. Estaba constituido por una mayoría abrumadora de argentinos nativos (91,50%), jóvenes que no superaban los 30 años. En el caso de los extranjeros podemos citar el ejemplo del ingeniero agrónomo John H. Shollenberger, egresado del Colegio de Agricultura de Pennsylvania, destacado funcionario del gobierno de los Estados Unidos y con una larga actuación en países europeos. Fue contratado por dos años como especialista en standardización de granos y luego trabajó para la Corporación para la Promoción del Intercambio (convenio mediante con la Armour Research Foundation), publicando en 1943 un informe titulado Los granos argentinos.
Todo el personal se incorporaba en carácter transitorio y la selección se prolongaba durante seis meses, momento en el que existía la posibilidad de pasar a la planta permanente. Se requería del mismo una dedicación exclusiva, dado que cumplía un horario prolongado y adaptado a las necesidades de las distintas Divisiones (lunes a viernes de 9 a 18.30 y sábados de 9 a 12 hs.). Coni destacaba las dificultades que se planteaban para la conformación de un equipo equilibrado, profesionalizado y suficiente para las tareas que se realizaban, fundamentalmente, en los puertos de embarque. Las operaciones de carga se desarrollaban a través de varias "manos" simultáneamente (elevador, planchada, vagón, camión o lancha) en el caso de los grandes vapores y esto hacía imposible la inspección completa del grano embarcado. A esta dificultad se sumaba el carácter estacional de las operaciones, que generaba un obstáculo para el nombramiento de inspectores de puerto en forma permanente. "Dada la responsabilidad que entraña la toma de muestras, es evidente que los Inspectores de la Comisión deben ser empleados "permanentes" de la misma, tal como lo establece por otra parte el art. 20 de la Ley 12.253. Sólo con empleados permanentes puede operarse una verdadera selección que permita a la Comisión disponer de personal capaz y honesto" [7].
Una de las Divisiones más activas fue la de Contralor del Comercio e Investigaciones Económicas cuyos trabajos reunieron información clave con respecto a la producción por zonas, los sistemas de almacenamiento y transporte terrestre y fluvial, la evolución de los precios, la participación de las cooperativas agrícolas, etc. También deben destacarse los estudios comparativos con los mercados norteamericano, canadiense y australiano, reflejados tanto en el Boletin Informativo quincenal (mensual desde 1940) como en la serie Publicaciones. También en este aspecto, Coni advertía sobre las dificultades operativas: "La necesidad de reforzar el personal de otras secciones de la División Contralor del Comercio e Investigaciones Económicas y la imposibilidad de efectuar nuevos nombramientos, obligó a fines de 1937 a paralizar los estudios de las Secciones Transportes y Almacenajes, hecho muy de lamentar, dada la importancia de los asuntos a estudiar y el trabajo efectuado hasta la fecha" [8].
La División Elevadores debió enfrentar un gran obstáculo inicial. La Ley Nº 11.742, sobre construcción y administración de una red de elevadores oficiales, había sido aprobada tres años antes que la creación de la CONAGRANEL y los estudios previos para el desarrollo de la red, junto a otras cuestiones vinculadas, habían sido encarados por la Comisión Nacional de Elevadores de Granos, presidida por el subsecretario de Agricultura Carlos Brebbia, e integrada por los ingenieros José Repossini, Agustín Mercau, Manuel Castello, y los sres. Domingo Minetti y Pedro Lacau (luego Eduardo Grimaldi, por renuncia de este último). Su propuesta había sido aprobada por decreto nº 74.033 del 27 diciembre de 1935 y puesta en marcha con la creación, en enero de 1936, de la Dirección General de Construcción de Elevadores de Granos, dependiente también del Ministerio de Agricultura.
En febrero de 1937, un nuevo decreto delimitó las funciones de la CONAGRANEL y la Dirección de Construcción de Elevadores, pautando la colaboración entre ambas reparticiones. La Comisión tendría a cargo, entonces, todo lo referido a autorizaciones, censos, rentabilidad, contralor y administración de la red de elevadores de servicio público, lo cual implicaba contar con un adecuado plantel de inspectores. Las dificultades operativas mencionadas anteriormente obligaron a Coni a disponer de los inspectores de embarques para que realizaran, en la medida de sus posibilidades, el control de los elevadores.
"La 'explotación' de elevadores, ya sean privados o más si son de servicio público, constituye desde el punto de vista de la investigación tecnológica y económica, un campo absolutamente virgen en la República Argentina, no existiendo a su respecto trabajos serios que hayan sido publicados. Sólo la 'construcción' de elevadores ha motivado alguna bibliografía nacional, pero desde el punto de vista de la ingeniería civil o mecánica exclusivamente. Por estas razones, el campo de investigación científica que se presenta a la Comisión es vastísimo y ya ha dado lugar a que su personal inicie varios trabajos cuyas conclusiones serán sumamente útiles para la administración de los elevadores que le serán entregados" [9]. La situación tendió a complicarse a partir de 1940-1941, cuando la Comisión se hizo cargo gradualmente de la operación directa de 15 elevadores de campaña y 3 terminales, sumados a los privados de servicio público que debía controlar.
Como en otros organismos creados en el período de entreguerras, se otorgó una cuidadosa atención a la capacitación del personal mediante la contratación de técnicos extranjeros y la dotación de bibliografía actualizada. En este sentido, la Comisión consideró absolutamente imprescindible la incorporación de materiales técnicos y comerciales de origen norteamericano y canadiense, países pioneros en la standardización de granos. Se contrataron suscripciones a publicaciones británicas, francesas, alemanas y australianas, poniéndose las bases de una biblioteca especializada que se encargó, además, de la traducción de los estudios más requeridos. Asimismo, se publicaron informes sobre las actividades de la CONAGRANEL en distintos idiomas, con el objeto de difundir su accionar en el exterior. Un equipo especial de ingenieros agrónomos fue encargado de la divulgación de estos materiales entre los productores y comerciantes, a través de carteles, folletos, circulares y visitas personales. Estas acciones de difusión complementaron la participación en exposiciones, ferias y programas radiales. En 1940, se estrenó un documental titulado "Cómo fiscaliza la Argentina su exportación de granos", reuniendo material fílmico que se había difundido parcialmente en localidades del interior y como parte de una serie denominada "Argentina, granero del mundo". Guionado y narrado por personal técnico de la Comisión, se editó una versión en inglés para la difusión en el exterior. En 1941, se presentó la segunda película, titulada "Cómo tipifica la Argentina su producción de granos".
El presupuesto de la Comisión se basaba en los recursos generados por la recaudación de 1 centavo por quintal de grano exportado, derechos y multas aplicadas. En octubre de 1936, se creó el "derecho de inspección de embarques", de 5 centavos por tonelada. Pese al superávit registrado entre 1936 y 1940, Coni informaba que para cumplir adecuadamente las crecientes tareas que afrontaría la Comisión y remunerar al personal calificado, se debería duplicar la contribución por grano exportado y/o incrementar el derecho de inspección. La preocupación por el retraso salarial y la disparidad con respecto a otras reparticiones autárquicas dependientes del Ministerio de Agricultura se manifestó permanentemente en las Memorias, inclusive comparando los presupuestos de organismos similares de otros países como el Canadá.
3- A modo de conclusión
Esta síntesis nos ha ilustrado sobre las dificultades que enfrentó la creciente élite técnica estatal a medida que el desarrollo de los mecanismos de intervención y la propia autonomía del Estado se ampliaron durante los años treinta y cuarenta.
Así como la Comisión Nacional de Granos y Elevadores, otros organismos prestaron gran atención a la formación de equipos especializados (un ejemplo notorio fue el Banco Central), aunque debieron enfrentar problemas presupuestarios y la resistencia de sectores que rechazaban la proliferación de regulaciones y las atribuciones que se otorgaban a los nuevos entes estatales. El objetivo de nuestra investigación consistirá en evaluar el papel de los equipos técnicos en el desarrollo económico de la Argentina, teniendo en cuenta su grado de participación en la formulación de políticas y su relación con las élites políticas y empresariales.
Bibliografía
Coni, Emilio A. (1936). "Discurso del presidente de la Comisión Nacional de Granos y Elevadores, ingeniero Emilio A. Coni, en ocasión de constituirse la Comisión" (En: Ministerio de Agricultura de la Nación. Ley de granos nº 12.253 - Red Nacional de Elevadores nº 11.742. Bs As., Ministerio de Agricultura).
Coni, Emilio A. (1938). Memoria de la Comisión Nacional de Granos y Elevadores correspondiente al período 1936-1937. Bs. As., Ruiz Hnos. Impresores.
Jáuregui, Aníbal (2005). "El pensamiento económico de Emilio Coni" (En: Lucía Cicerchia (comp.). Actas del XI Encuentro de Cátedras de Ciencias Sociales y Humanísticas para las Ciencias Económicas. Mar del Plata, Ed. Suárez: 379-382).
Pontoriero, Gustavo A. (2004). “El modelo canadiense y la reforma de la legislación agraria argentina: los debates parlamentarios de 1932-1933” (En: Asociación Argentina de Estudios Canadienses, Actas del V Seminario Internacional Argentino-Canadiense y Primer Encuentro de Jóvenes y Nuevos Canadianistas. Bs. As., edición en CD Rom).
Pontoriero, Gustavo A. (2005). “Prebisch en Canadá. Influencia del modelo canadiense en la legislación agrícola argentina de los años treinta” (En: Lucía Cicerchia (comp.). Actas del X Encuentro de Cátedras de Ciencias Sociales y Humanísticas para las Ciencias Económicas. Mar del Plata, Ed. Suárez).
Fuentes
Comisión Nacional de Granos y Elevadores. Boletín Informativo (varios números, 1936-1942)
Comisión Nacional de Granos y Elevadores. Memoria (1936-1943). Bs. As., Ruiz Hnos. Impresores.
Comisión Nacional de Granos y Elevadores. Serie Publicaciones (varios números, 1936-1942)
Notas
[1] Por ejemplo, el caso del ingeniero Carlos Alberto Emery, egresado en 1927 de la Facultad de Agronomía y Veterinaria (UBA). Fue Jefe de la División Inspección Técnica de la Comisión Nacional de Granos y Elevadores (1936-1943). Luego del golpe de 1943, fue designado Ministro de Hacienda, Obras Públicas y Fomento de la Intervención Federal en Salta pero retornó a la Comisión como Director de Contralor y Conservación de Granos (1944). Con el triunfo electoral del peronismo, fue designado Delegado Interventor de la Universidad de Buenos Aires, en 1946, y Viceinterventor al año siguiente. Finalmente, tras la renuncia de Picazo Elordy, Perón lo nombró Ministro de Agricultura y Ganadería de la Nación (1947-1952).
[2] Para citar sólo algunas de sus obras: Cuestiones agrarias (1926), Verdades y falacias cooperativistas (1928), Los préstamos de colonización del Banco Hipotecario Nacional (1931), La gravedad del problema de los elevadores de granos. Su relación con la independencia económica del país (1931).
[3] Fue asesinado de varios disparos por un ex empleado de la Comisión, que disgustado por su despido, lo atacó en el interior del edificio que ocupaba la presidencia del organismo en la calle Bartolomé Mitre 559 (Jáuregui, 2005).
[4] Coni, 1936: 220.
[5] En trabajos anteriores hemos analizado el proceso de transformaciones que atravesó la legislación agrícola argentina y la intervención que tuvieron los distintos grupos de intereses. (Pontoriero, 2004 y 2005).
[6] Coni, 1936: 224.
[7] Coni, 1938: 75-76. El presidente de la Comisión aclaraba aún más las crecientes dificultades: "La Comisión intentó trasladar a los Inspectores de una zona a otra, supliendo así la paralización de los puertos trigueros con el trabajo de los puertos maiceros, pero las justificadas protestas de los empleados trasladados la obligaron a abandonar ese sistema. El traslado a largas distancias de empleados con un sueldo de $200.- o $250.-, sin ningún viático, fuera de su hogar, representa para ellos un verdadero desequilibrio económico que fue necesario contemplar." (Memoria de la Conagranel, 1936-1937).
[8] Coni, 1938: 105.
[9] Coni, 1938: 127.
